《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的頒布實施，標(biāo)志著在我國形成了上位法律、國務(wù)院相關(guān)法規(guī)文件、部門配套政策細則相互銜接、相對完整的民辦教育分類管理改革制度和實施體系。

　　民法典有關(guān)營利性和非營利性法人的區(qū)分，為民辦教育分類管理和登記注冊確立了基本法律依據(jù);民辦教育促進法和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》明確了在政府補貼、政府購買服務(wù)、基金獎勵等方面對非營利性民辦學(xué)校給予的支持。但長期以來，政府和社會等外部力量對民辦學(xué)校的監(jiān)管監(jiān)督較為薄弱，民辦學(xué)校由此滋生出“以非營利之名行營利之實”的各種問題。《實施條例》將從非營利性民辦學(xué)校法人內(nèi)部及外部實施全面而有效的規(guī)范和監(jiān)督，確保非營利性民辦學(xué)校的公益性。

　　政府監(jiān)管的關(guān)鍵在于強化對財務(wù)收支和財產(chǎn)的有效監(jiān)管。《實施條例》提出健全民辦學(xué)校全程日常監(jiān)管機制，包括對民辦學(xué)校設(shè)立時的財務(wù)審核和行政審批，辦學(xué)過程中的財務(wù)審計、年度檢查和年度報告制度，辦學(xué)水平和教育質(zhì)量評估、督導(dǎo)督學(xué)制度等，特別是對非營利性民辦學(xué)校的“禁止分配”執(zhí)行情況作出特別規(guī)定。例如，同時舉辦或者實際控制多所民辦學(xué)校的，不得改變所舉辦或者實際控制的非營利性民辦學(xué)校的性質(zhì)，直接或者間接取得辦學(xué)收益;任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務(wù)教育、非營利性學(xué)前教育的民辦學(xué)校等。非營利性民辦學(xué)校在財務(wù)管理上一旦觸犯上述紅線，地方政府相關(guān)職能部門和司法部門將會要求非營利性民辦學(xué)校及其相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任。這將極大地約束非營利性民辦學(xué)校通過關(guān)聯(lián)交易向關(guān)聯(lián)方轉(zhuǎn)移利益的空間，是政府監(jiān)管強制性的具體表現(xiàn)。

　　社會監(jiān)管的核心在于落實信息公開制度和專業(yè)監(jiān)管。社會監(jiān)管是非營利性法人運行制度的重要組成部分。鑒于教育行業(yè)的專業(yè)屬性和教育質(zhì)量的難以立約性，對非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管，應(yīng)該更多采用基于標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的專業(yè)監(jiān)管方式，即對非營利性民辦學(xué)校提供的教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測、評估，需要廣泛使用對教育質(zhì)量進行事實和價值判斷的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有將法律規(guī)范予以解釋并加以具體化的功能，可以成為政府判斷事實認(rèn)定構(gòu)成要件的基準(zhǔn)。《實施條例》提出“教育行政部門、人力資源社會保障行政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)分工，定期組織或者委托第三方機構(gòu)對民辦學(xué)校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進行評估”“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵民辦學(xué)校依法建立行業(yè)組織，研究制定相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。行業(yè)組織或第三方機構(gòu)實施監(jiān)管中通過對于專業(yè)技術(shù)的充分運用，可以彌補強制性的政府監(jiān)管對非營利性民辦學(xué)校自主辦學(xué)可能產(chǎn)生的不利影響。

　　內(nèi)部監(jiān)督的重點在于完善民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)。民辦學(xué)校與政府的關(guān)系相對獨立，政府主要對民辦學(xué)校進行外部監(jiān)督，而學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督扮演著重要的角色。《實施條例》在落實民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)、完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和健全組織運行機制方面作出實質(zhì)性規(guī)范，如“民辦學(xué)校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學(xué)經(jīng)費”“理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)成員及其近親屬不得兼任、擔(dān)任監(jiān)督機構(gòu)成員或者監(jiān)事”等。《實施條例》力圖建立完善民辦學(xué)校董事會、理事會的制衡機構(gòu)或機制，并確保董事會、理事會和監(jiān)事會的開放性，從校內(nèi)方面保證辦學(xué)的公益性。

　　(作者系教育部教育發(fā)展研究中心專題研究部主任、研究員)